La República Dominicana vive un momento crítico en materia de planificación y gobernanza territorial. En medio de una creciente urbanización, de la presión sobre los suelos productivos y la necesidad de garantizar ciudades resilientes y sostenibles, ha emergido un conflicto normativo que amenaza la esencia misma del poder local. Este conflicto no es técnico, ni siquiera presupuestario; es legal, estructural y profundamente político. Surge cuando el Congreso Nacional legisla nuevas normativas sin derogar las anteriores, provocando un caos interpretativo que debilita a los gobiernos municipales.
Coexisten actualmente en el ordenamiento jurídico dominicano tres leyes que, sin ser armónicas ni jerárquicamente delimitadas, regulan la planificación territorial: la Ley núm. 675-44 sobre Urbanización, Ornato Público y Construcciones; la Ley núm. 687-82 sobre Clasificación de Suelos; y la Ley núm. 368-22 sobre Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos.
La Ley 675, promulgada en 1944, fue pionera en reconocer a los ayuntamientos como responsables directos de regular construcciones, usos de suelo y aspectos vinculados al ornato público. Su espíritu confería al poder municipal una función técnica y normativa en la organización del territorio. Por su parte, la Ley 687, de 1982, introdujo un enfoque más técnico en la clasificación del suelo, a través del Ministerio de Obras Públicas, pero sin desplazar la autoridad municipal reconocida por la Ley 675. Ambas normas, pese a su antigüedad, mantenían el principio de gestión territorial desde lo local, con asistencia técnica nacional.
La situación se trastoca con la entrada en vigor de la Ley 368-22. Aunque moderna en su lenguaje y propósitos, establece un modelo vertical y centralizado. El artículo 9 de dicha ley declara al Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) como órgano rector del ordenamiento territorial, y el artículo 10 le concede la validación final de todos los instrumentos, incluyendo los de origen municipal.
El problema no radica solo en el contenido de la Ley 368-22, sino en su técnica legislativa. Esta nueva ley no derogó expresamente las anteriores. No se especificó cuáles competencias se subsumen, cuáles se transfieren o cuáles se mantienen vigentes. Por ejemplo, mientras el artículo 4 de la Ley 675 establece que los ayuntamientos otorgan permisos de construcción y urbanización, el artículo 30 de la Ley 368-22 indica que los planes municipales deben ser «coherentes» con los nacionales. Esta supuesta coherencia, en la práctica, se traduce en subordinación. Aún más grave es el hecho de que la nueva ley, a pesar de tener implicaciones administrativas inmediatas, no cuenta con un reglamento de aplicación aprobado oficialmente, lo cual incrementa la inseguridad jurídica.
En la práctica, los ayuntamientos siguen emitiendo permisos, diseñando planes de desarrollo y otorgando autorizaciones de uso de suelo, respaldados por la Ley 675 y la propia Constitución. Sin embargo, se enfrentan a la constante amenaza de ser desautorizados o corregidos por el MEPyD, con base en la 368-22. Esta duplicidad ha generado conflictos entre niveles de gobierno, retrasos en proyectos y desconfianza ciudadana. El artículo 199 de la Constitución Dominicana es claro: los municipios son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Esta autonomía se expresa, entre otras cosas, en la potestad de uso de suelo, y no puede ser sustituida por procesos de validación unilateral.
La reciente Sentencia TC/1146/23 del Tribunal Constitucional, si bien declara inadmisible una acción directa de inconstitucionalidad contra los artículos 26 y 28 de la Ley 368-22, expone una serie de argumentos que refuerzan la tesis aquí planteada. En dicho expediente, se invocan precedentes clave como las Sentencias TC/296/16 y TC/226/14, donde se establece que el otorgamiento del uso de suelo es una facultad exclusiva del Concejo de Regidores, no del Poder Ejecutivo ni de órganos consultivos como el Consejo de Ministros. En palabras del propio Tribunal: “[…] en virtud de la Ley 176-07, los ayuntamientos tienen la potestad de otorgar los permisos de uso de suelo y edificaciones, una vez comprueben que los mismos cumplen con los requisitos establecidos por las normativas aplicables» (TC/226/14).
Asimismo, se señala que el Consejo de Ministros no es un órgano normativo ni deliberativo, por lo cual carece de competencia constitucional para decidir sobre permisos de construcción o uso de suelo. Este señalamiento invalida el argumento de que los Planes Especiales aprobados a ese nivel pueden ejecutarse sin autorización municipal previa.
El Tribunal también alertó sobre el vicio de omisión legislativa en la Ley 368-22. Esta no menciona de forma expresa ni tácita la derogación de normativas anteriores, como la Ley 176-07 o la Ley 675. Tal omisión infringe el Manual de Técnica Legislativa, que exige señalar en toda nueva ley qué disposiciones anteriores son derogadas o modificadas. Esta falta de claridad crea una superposición de normas y una disputa de competencias entre niveles de gobierno. En un Estado unitario, pero descentralizado, esto no es una simple negligencia: es una afrenta al principio de legalidad y al derecho a una administración eficiente.
No es casual que esta contradicción haya motivado la redacción de una propuesta de Ley Complementaria que busque armonizar la normativa vigente. Dicha propuesta pretende: restablecer la primacía de los planes municipales sobre su territorio; delimitar con claridad las competencias entre el Gobierno Central y los gobiernos locales; establecer mecanismos reales de coordinación intergubernamental; y someter los reglamentos derivados de la Ley 368-22 a consulta con LMD, FEDOMU y FEDODIM.
Mientras esta nueva legislación se aprueba, se recomienda que el Congreso Nacional emita una resolución que inste al Poder Ejecutivo a aplicar los principios de coordinación y gradualidad, y a no invalidar ningún plan municipal debidamente aprobado.
La República Dominicana no puede seguir permitiendo que leyes nuevas convivan con leyes antiguas sin definir jerarquías ni armonizar competencias. El territorio no puede ser rehén de disputas legales. Si queremos planificación con resultados, necesitamos seguridad jurídica. Y si queremos seguridad jurídica, necesitamos leyes claras, reglamentos aprobados y, sobre todo, respeto pleno a la autonomía municipal.
Seguir ignorando este conflicto legal es perpetuar la fragilidad institucional del poder local. Es hora de que el Congreso y el Poder Ejecutivo legislen con rigor, y que el territorio vuelva a manos de quienes realmente lo representan: sus gobiernos locales.
Este artículo de opinión se fundamenta en la revisión crítica de tres leyes vigentes que inciden en la planificación territorial de la República Dominicana: la Ley núm. 675-44 sobre Urbanización, Ornato Público y Construcciones; la Ley núm. 687-82 sobre Clasificación de Suelos; y la Ley núm. 368-22 sobre Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos. También se apoya en principios constitucionales establecidos en los artículos 199 y 204 de la Constitución Dominicana, así como en precedentes jurisprudenciales del Tribunal Constitucional, especialmente las sentencias TC/296/16, TC/226/14 y TC/1146/23. A partir de este marco normativo y jurisprudencial, se analizan las contradicciones legislativas que afectan la autonomía y la operatividad de los gobiernos locales.
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